La Quotidienne : Pourquoi proposer un report de cette réforme, dont l'entrée en vigueur était prévue pour le 1er janvier 2018 ? Quels en seraient les avantages et les inconvénients pour les entreprises ?
Nicolas Jacquot : Le précédent gouvernement a choisi de mettre les entreprises au cœur du nouveau système en les transformant en collectrices de l’impôt sur le revenu de leurs salariés, alors que d’autres solutions existaient.
Si le choix opéré est prochainement confirmé, il faut à l’inverse permettre aux entreprises de s’approprier une réforme complexe, de mettre à niveau leurs systèmes informatiques et leurs logiciels (et aujourd’hui, toutes les entreprises ne sont pas encore au niveau quant à la maîtrise de la nouvelle DSN (canal par lequel transiteront les informations relatives au prélèvement à la source). qui servira de support à l’échange d’informations avec l’administration), de maîtriser dès le premier jour de la mise en œuvre du nouveau dispositif les cas complexes souvent non résolus par le législateur, et enfin d’y préparer leurs propres salariés, car elles seront, que l’administration le veuille ou non, leurs principales interlocutrices.
En qualité de conseils, de plus en plus de questions nous parviennent des entreprises sur la façon de traiter telle ou telle situation. Force est de constater que le texte de loi et la mécanique envisagée ne permettent pas de trouver des réponses simples. Le report doit donc permettre de corriger les défauts d’un texte adopté rapidement (nul besoin de rappeler l’incident de son adoption à l’Assemblée Nationale, ni son rejet pur et simple au Sénat fin 2016). Le report de la réforme peut aussi être l’occasion de se demander si le choix faisant de l’entreprise la cheville ouvrière du nouveau mode de prélèvement est le bon.
En définitive, les seules entreprises qui ne trouveraient pas d’intérêt à un report sont celles qui ont encouragé leurs salariés à faire des heures supplémentaires en 2017, car ces personnels pourraient en définitive être pénalisés en cas de report.
Mais globalement, le report de la réforme est le gage de sa réussite, en permettant aux entreprises, si le choix est confirmé de les transformer en collectrices d’impôts, de la mettre en œuvre sans anicroche. C’est aussi un temps supplémentaire pour son appropriation et l’explication nécessaire.
La Q. : Peut-on juridiquement reporter d’un an le prélèvement à la source sans soulever de problème constitutionnel ?
N.J. : Les revenus perçus en 2017 font l’objet d’un traitement particulier puisque le texte de la réforme prévoit que dès lors qu’ils ne sont pas exceptionnels, ils ouvrent droit à un crédit d’impôt venant s’imputer sur l’impôt sur les revenus 2017. L’adoption fin 2016 par le Parlement de ce crédit d’impôt modernisation du recouvrement (CIMR) a pu par exemple conduire certaines personnes, ainsi informées que leurs revenus non exceptionnels en 2017 ne seraient soumis à aucune taxation effective, à décaler d’un an leur départ à la retraite ou à effectuer des heures supplémentaires en 2017. Reculer d’un an la réforme conduirait à leur dire rétrospectivement que leurs revenus seraient taxés, alors que leur décision a été prise en pensant légitimement qu’ils ne le seraient pas.
Cela pose la question d’une éventuelle entorse au principe à valeur constitutionnel de sécurité juridique et d’espérance légitime. De ce point de vue, le Conseil constitutionnel juge de manière constante « qu’il est loisible au législateur, de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant d’autres dispositions » (par exemple, décision 2005-530 DC du 29-12-2005), mais il reconnaît une protection constitutionnelle, sous réserve d’un motif d’intérêt général suffisant, non seulement des « situations légalement acquises » mais aussi des « effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations » (décision 2013-682 DC du 19-12-2013, cons. 14).
Il faudra donc se demander si la perception d’un revenu peut être considérée comme une « situation légalement acquise » (alors que le fait générateur de l’imposition de ce revenu n’apparaît qu’au 31 décembre de l’année) et, si tel est le cas, si un motif d’intérêt général suffisant existe justifiant la suppression du CIMR pour 2017 (le désordre de la collecte de la quasi-totalité de l’impôt sur le revenu d’une année pourrait, peut-être, constituer un tel motif). Il faut néanmoins rappeler que le Conseil d’Etat a eu l’occasion d’invalider, au nom du principe d’espérance légitime, la suppression en cours de vie d’un crédit d’impôt incitatif (le CIMR était qualifié d’incitatif dans les travaux préparatoires) institué pour une durée de trois ans (CE 9-5-2012 n° 308996).
La question constitutionnelle mériterait donc d’être clarifiée rapidement pour permettre une prise de décision rassurante sur le report de la réforme. Au-delà de l’audit déjà annoncé par la nouvelle équipe présidentielle sur le volet de la mise en œuvre opérationnelle de la réforme, une demande d’avis au Conseil d’Etat pourrait permettre de lever le doute juridique à très court terme.
La Q. Certaines entreprises peuvent-elles se retrouver handicapées d’avoir enclenché trop tôt une mise en oeuvre du prélèvement à la source ? Un « retour en arrière », ou du moins un report, sur les outils mis en place notamment, en termes de coût et d’organisation, serait-il compliqué ?
N.J. : Il existe peut-être ici ou là quelques entreprises déjà prêtes, mais elles doivent constituer l’exception.
Aujourd’hui, parmi celles que nous rencontrons, la très grande majorité n’en est encore qu’aux questions et à la compréhension des implications du nouveau système de prélèvement de l’impôt. Les éditeurs de logiciels sont plus avancés.
Par ailleurs le déploiement de la DSN, encore progressif, est peu maîtrisé notamment dans les petites entreprises.
Les textes d’application commencent juste à être publiés (voir La Quotidienne du 15 mai 2017) et nous attendons encore d’autres textes et la nécessaire doctrine de l’administration sur différents sujets, notamment concernant l’année de transition. Dans ce contexte, les gros investissements devront être faits à partir de l’été.
D’où l’urgence que soit très rapidement clarifiée et tranchée la question du report de la réforme.
Nicolas Jacquot avocat associé au sein du cabinet Arsene Taxand
Voir aussi notre Livre Blanc Prélèvement à la source : mode d'emploi
